2024年8月1日，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式施行。2025年2月28日，国家市场监督管理总局公布了《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《实施办法》），在《条例》的基础上，进一步明确了公平竞争审查的对象、审查标准、审查程序和机制以及监督保障。2024年7月15日，本所律师对《条例》进行了解读，现就在其基础上对《实施办法》进行解读。

一、审查对象和有关主体

01公平竞争审查的对象更加明确

《实施办法》进一步明确了《条例》第二条规定的“政策措施”涉及的领域，包括：市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、招标投标、资质标准、监管执法以及其他涉及经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的政策措施。同时还明确了“具体政策措施”的范围，包括政策性文件、标准、技术规范、与经营者签订的行政协议以及备忘录等。

02公平竞争审查有关主体的职责更加明确

《实施办法》进一步细化了国家市场监督管理总局在“指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作”方面的具体职责：

二、审查标准

《条例》规定了15项审查标准以及公平竞争审查豁免的情形；《实施办法》细化了审查标准，并明确了《条例》第十二条中“没有对公平竞争审查影响更小的替代方案”和“合理的实施期限”的含义，使“公平竞争审查豁免”条款的适用更具可操作性。

01审查标准

1关于限制市场准入和退出的审查标准

1.1对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置市场准入审批程序，具体内容如下图：

1.2违法设置或者授予政府特许经营权的内容，具体内容如下图：

1.3限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务（以下统称商品），具体内容如下图：

1.4设置不合理或者歧视性的准入、退出条件，具体内容如下图：

2关于限制商品、要素自由流动的审查标准

2.1限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出，具体内容如下图：

2.2排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构，具体内容如下图：

2.3排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标，具体内容如下图：

2.4对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴，具体内容如下图：

2.5在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求，具体内容如下图：

3关于影响生产经营成本的审查标准

3.1没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者税收优惠，具体内容如下图：

3.2没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴，具体内容如下图：

3.3没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面优惠，具体内容如下图：

4关于影响生产经营行为的审查标准

4.1强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件，具体内容如下图：

4.2超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格，影响生产经营行为，具体内容如下图：

4.3违法干预实行市场调节价的商品、要素价格水平，具体内容如下图：

02公平竞争审查豁免

《实施办法》明确了“公平竞争审查豁免”条款中“没有对公平竞争审查影响更小的替代方案”是指政策措施对实现有关政策目的确有必要，且对照审查标准评估竞争效果后，对公平竞争的不利影响范围最小、程度最轻的方案；

“合理的实施期限”是指为实现政策目的所需的最短期限，并要求终止条件应当明确、具体。在期限届满或者终止条件满足后，有关政策措施应当及时停止实施。

三、审查机制及程序

《实施办法》第三章明确了“起草单位初审+市场监督管理部门复审”的审查机制，规定起草单位以及市场监督管理部门的审查结论均应以书面形式作出，明确起草单位不得以送市场监督管理部门会签、征求意见等代替公平竞争审查。需注意的是，对于拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施（包括拟由县级以上人民政府及其办公厅（室）出台或者转发本级政府部门起草的政策措施），由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。此外，《实施办法》还引入了“委托第三方机构评估”的制度。

四、监督保障

《实施办法》在《条例》建立起的“举报+抽查+督查”这一机制的基础上，对公平竞争审查的监督保障机制进一步细化，增强了可操作性，推动公平竞争审查制度从“纸面规则”转化为“行动准则”，为市场经济秩序提供法治保障，具体机制如下：

1举报机制

《实施办法》第三十七条规定，对于违反公平竞争的政策措施，任何单位和个人均可举报，但同时要求举报人对内容的真实性负责，从而防止恶意举报；举报实行“属地管理+上级介入”原则，上级部门可直接提级管辖，避免地方保护；还建立了举报处理过程中的移送机制，即涉及法规合法性的，移交立法机关，而对于未出台政策违规，退回起草单位，形成“事前预防”闭环。

《实施办法》第三十八条明确了举报的处理流程，在收到举报后，首先判断是否符合“违反公平竞争审查”情形，材料是否完整明确。经核查材料不完整的，7日内进行补正，防止因材料瑕疵导致程序空转；明确规定了举报的核查时限，即“一般情况下收到材料之日起60日内+复杂情形下延期审批”的时限要求，确保及时处理复杂案件的同时赋予程序灵活性。

2抽查制度

《实施办法》第三十九条规定的抽查制度系主动监管与精准监管结合，一方面在一定区域范围内进行抽查，另一方面针对问题高发领域进行重点抽查。明确抽查结果向社会公开，形成舆论监督和信用约束。

3督查制度

《实施办法》第四十一条明确，国家市场监督管理总局实施公平竞争审查督查并直报国务院，督查对象必须落实整改，强化了政策的执行力，也确保公平竞争审查工作的“全国一盘棋”。

4核查与整改

《实施办法》第四十条规定，对于举报、抽查等发现的问题应立即启动核查整改，形成公平竞争审查监督的闭环处理机制，确保问题落地解决。

5约谈与处分建议权

《实施办法》第四十二条规定了“约谈机制”，即对于逾期未整改或整改不到位的，上一级市场监督管理部门可约谈负责人，形成压力传导。第四十五条规定了市场监督管理部门的处分建议权，即对于违反公平竞争审查制度出台政策措施的、拒绝、阻碍市场监督管理部门开展公平竞争审查工作的，对公平竞争审查监督发现的问题，经约谈仍不整改的，以及其他违反公平竞争，造成严重后果的行为，市场监督管理部门可以向有权机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的建议。

6行业/区域风险预警制度

《实施办法》第四十三条规定了行业、领域、区域性问题或者风险的预警制度，针对苗头性问题，市场监督管理部门可以书面敦促行业主管部门或地方政府提前整改和预防，这也是预防性监管的体现。

7与反垄断的衔接

《实施办法》第四十四条规定，在公平竞争审查工作中，发现起草单位涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的，移交有管辖权的反垄断执法机构处理，形成“反垄断法+公平竞争审查”双重约束。

五、典型案例

01加油站诉商务局行政许可案

案例内容：农机加油站营业执照登记系集体所有制企业，具备相应的经营许可，原经营场地因城镇道路拓宽整体搬迁停止运营。2020年6月，根据相关规划及现场勘察，南通市商务局审核确认，该加油站新的选址地块符合设置规划，并进行公示。兴某加油站就争议地块与其距离过近提出异议；商务局作出回复，选址距离符合《江苏省成品油市场管理办法实施细则》等相关规定。某加油站不服诉至法院，主张选址不当且农机加油站系集体企业，其成品油零售批准证书依法应予吊销等，请求撤销批复。法院审查后认定：没有法律规定审批机关需审查申请人的企业性质，也无规定除全民所有制企业外的其他企业不具有申请成品油零售许可的资格条件，故商务局依法审批并无不当。

案例解析：本案系集体所有制企业申请市场准入行政争议。坚持权利平等、机会平等、规则平等，依法保障各种所有制经济平等受到法律保护，对于实行统一的市场准入制度十分重要。行政机关在实施市场准入管理时，应坚持对不同性质的经营主体一视同仁、平等对待，破除市场准入的各类障碍和隐性壁垒。

02某公司诉住建局限制开展生产经营活动及

规范性文件审查案

案例内容：某公司因其混凝土强度不足导致某工程质量出现问题，住建局对该公司进行罚款并要求整改。后住建局决定根据《昆山市房屋建筑和市政基础设施工程材料登记管理暂行办法》取消该公司预拌混凝土材料登记，并限制其半年内不得重新申报，同时将其列入暂停承接业务名单。该公司不服，请求法院撤销相关行政行为并对《暂行办法》进行审查。法院认为：《暂行办法》第4条有关“实行登记的材料应在完成登记公布后方可使用”和第15条有关“取消登记”“半年内不得再次申报登记”等规定，实质性设立限制开展生产经营活动的行政处罚，明显超出上位法规定的登记内容和范围，增加了企业义务。

案例解析：本案系行政管理部门限制经营主体开展生产经营活动引发的行政争议。没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损经营主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预经营主体正常生产经营活动。本案中的《暂行办法》设定诸多法外限制条件，不得作为涉案行政行为的合法性依据。